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近年来，不少中西部省份，依靠“强省会”策略，做大省会，全面吸引本省人口回流，成果显著，代表城市如武汉、郑州、长沙、西安等。但与此同时，各种资源高度集中于省会，进一步导致区域间不平衡的观点也不断被提及。
日前，《求是》杂志刊发习近平总书记重要文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》。文章指出，“中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免‘一市独大’的弊端。”
这一新提法意味着中西部省份持续多年的强省会策略，是告一段落，还是会迈向新的阶段？中西部省会如果培育区域副中心城市？难点又在哪里？
文 | 赵越
本文转载自微信公众号“中国新闻周刊”（ID：chinanewsweekly），原文首发于2020年12月26日，原标题为《中西部大省扶植副中心，到底难在哪里？》，不代表瞭望智库观点。
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“强省会”策略
近年来，武汉、长沙、郑州、西安等中西部强省会脱颖而出。然而，有关强省会的争论却一直在持续。对于上述明星省会城市的发展，全靠“吸血”省内其它地区的论调，一再被提及。
中国人民大学区域经济学教授张可云对记者表示，强省会“吸血”理论本身站不住脚。在资源有限的情况下，适当集中资源，对于一个地区的整体发展，具有明显的促进作用。
以南昌和合肥，这两个中部省会近20年的发展历程看，强省会作用明显。
2001年，南昌GDP是485.6亿，合肥是363.4亿，南昌比合肥多出整整三分之一。
2000年，南昌在全省的首位度在22%左右，合肥在安徽的首位度为10%。20年后，南昌的这一比重没有太大的改变，但合肥的首位度则一跃升高到25%。到2019年，合肥GDP达9400亿，南昌仅为5596亿元，两者拉开了差距。
从人口角度，强省会意义同样重要。在人口老龄化、劳动人口下降的大背景下，各个城市展开“抢人大战”。
鄂湘皖赣四省，长期以来都是劳动力输出省份。湖南、湖北和安徽的人口净外流到2010年第六次全国人口普查时达到峰值，之后都出现了向下的拐点。但江西却是持续上升。
换言之，当湖南、湖北、安徽都已经出现外来务工人员的回流时，江西却没有回流的趋势。值得注意的是，省会缺乏吸引力，对人口回流同样具有重要影响，因为以鄂湘皖赣四省回流人口数据看，超过一半人口均回流入本省省会，其中不乏大量高校毕业生。
作为中西部省份，强省会策略既然效果明显，那么在省会之外培育多个中心城市的必要性又是什么呢？
张可云对记者表示，一个区域的发展，单靠省会城市带动很多时候动能有限，特别是部分省会城市地理位置不在全省中心的时候，这时候副中心城市的作用就凸显出来。
但他强调，目前不是每一个省份都急需培育副中心，省会GDP过万亿或接近万亿的单中心省份，比如四川、湖南、湖北等，就需要发展副中心。但是像西北地区不少省份以及江西、广西、贵州等省会城市还亟待加强“强省会”战略。
事实上，对于一个省份是该走“双中心”之路还是“强省会”之路，学界也多有讨论。
国务院研究室信息研究司司长刘应杰近期就撰文指出，在省会城市首位度的比较研究中，可以发现的规律性的经验是，一个经济发展比较好的省份，一般省会城市首位度比较高，经济带动和辐射力比较强。
社会学家郑也夫在他的社会学专题50讲中专门谈到大城市的由来。他指出，在很多国家都存在“一市独大”的局面，比如英国的伦敦、丹麦的哥本哈根、奥地利的维也纳、墨西哥的墨西哥城等，都对本地区的发展都起到了很好的带动作用，并不是说“一市独大”就都是弊端。到底哪种模式更适合一个地区的发展，需要实践的检验。
事实上，目前不少省份的“强省会”策略还在加强。2019年12月，江西发布关于调整南昌市部分行政区划的通知，撤销南昌市湾里区，将其行政区域并入南昌市新建区，同时设立南昌市红谷滩区。这被当地媒体解读为“举全省之力实施强省会战略”。
2019年初，济南确定合并莱芜。合并之后，济南GDP首度跻身全国20强，在省内地位也逐渐上升。
事实上，济南、福州、贵阳、南宁等城市，也已经将“强省会”作为十四五时期的战略规划目标。
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一市独大
在大多数中西部省份，“一市独大”仍是普遍现象，与沿海省份的双中心或多中心格局截然不同。
比如，湖北2019年GDP突破4万亿，其中武汉为1.62万亿，是第二名襄阳的3.4倍。最近，《湖北日报》也发表评论指出，湖北缺乏多极多中心，特别是缺乏五千亿至一万亿经济规模和能级的城市支撑。
2019年，湖南省会长沙的GDP为1.15万亿，是省内第二名岳阳市的3倍。2019年陕西省的GDP2.58万亿元，其中西安9321亿元，占全省的比重超过三分之一；而第二名榆林，GDP不到西安一半。
同样位于中部省份的河南，省会郑州GDP已经破万亿，但省内其他城市却相距甚远。比如常住人口超过一千万，且多于郑州的地级市南阳，2019年GDP仅为3814亿元，仍停留在3000亿级别。
而沿海省份格局则截然不同，省内副中心与省会城市交相辉映。比如，广东有深圳、广州；江苏有苏州、南京；山东有青岛、济南；浙江有杭州、宁波；福建有厦门、福州。
事实上，目前在省内成为“双子星”的城市，不论从地理位置还是历史沿革，都具有得天独厚的优势。
这些城市，往往集中于港口城市。比如浙江，省会杭州是内陆城市，宁波是港口城市；江苏省会南京是内陆城市，苏州则是江苏最靠近上海港的城市；大连、青岛、唐山等在省内经济略强于省会的“双子星”城市，也全部是港口城市；而福建的福州、厦门和广东的广州、深圳，则是双港口的格局。
港口的存在意味着，在发展工业和对外贸易时，这些城市获得了最低的运输成本与沟通海外的便捷通道。沿海非省会城市的崛起，普遍是在近代进入海洋文明和工业文明之后才大规模产生的，而且与交通运输关系密切。
除此之外，拥有“双子星”城市的沿海省份，在行政级别上也略胜一筹。
目前，我国15个副省级城市分别为：广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、济南、杭州、大连、青岛、深圳、厦门、宁波。上述城市除省会城市外，剩下的深圳、大连、青岛、宁波、厦门均属计划单列市，也都是其所在沿海省份的“双子星”城市。
反观内陆省份，连郑州、长沙等万亿GDP省会城市在行政级别上仍只是地级市，何况其所在省份的其他城市？
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竞争初现
那么，对于中西部内陆省份，培育非省会副中心城市，是否真的难觅优势，其发展的历史机遇又在何方？
此前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》中有两处亮点：一是，提出全面放开大城市落户限制，城区常住人口 300 万以下的城市可以“零门槛落户”；二是，提出要优化行政区划设置，以中心城市和城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展格局，拓宽城市间流动空间。
这可以说，在政策层面给了非省会副中心城市发展支持。但是，政策赋能之外，关键还需依赖城市自身。
张可云认为，形成自身的特色产业，与省会城市形成差异化发展，是目前想要成为区域副中心的城市需要直面的问题。“利用自身禀赋，在省会已经高度集中各项资源的前提下发展，需要未来‘副中心’重点思考。”他表示。
今年12月，湖北审议通过《中共湖北省委关于制定全省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出，“一主引领、两翼驱动、全域协同”的区域发展布局。
早在2010年，湖北提出“一主两副”策略，明确襄阳、宜昌的副中心地位。不论是襄阳还是宜昌，在探索自身发展上具有一定特点。
2019年襄阳市地区生产总值为4812.8亿元，人均地区生产总值为84732元。
襄阳的优势主要体现重工业方面。早期，在国家汽车产业政策的支持下，襄阳培育出了以汽车制造为代表的支柱产业。1984年，当二汽襄阳基地建成投产后，襄阳汽车产业发展水平迅速提升。2010年，襄阳规模以上汽车工业产值突破1000亿元大关。在汽车产业链方面，襄阳与省会城市武汉形成了配合。
另外，在扶植副中心层面，尽管不少中西部省份缺乏海港，但目前长江的货运量已经相当全国铁路的7成，是值得开发的重点。对于许多长江沿岸的城市而言，长江意味着可以通过水运获得巨大的成本优势。
比如，宜昌正是利用了三峡翻坝运输带来的机遇，发挥其作为交通集散节点城市的区位优势，发展物流产业。如今，翻坝经济已成为宜昌第三产业的重要组成部分，孕育出以旅游、交通运输为代表的第三产业，成为其发展独特的优势。
另外，目前在陕西省内GDP排名第二，有潜力发展成为“双子星”的城市榆林，自身资源禀赋优越，能源矿产资源富集，不但有世界七大煤田之一的神府煤田，还有中国陆上探明的最大整装气田——陕甘宁气田。因此，榆林与省会西安的发展路径完全差异化。
张可云认为，“未来省内区域副中心的竞争会较激烈，如何在激烈竞争中长效促进各城市的发展，更需要大区域方面的协同。”
